منابع انرژی افغانستان و بازآرایی ژئوپولیتیک منطقه

عبدالملک پرهیز

قرارداد اخیر میان وزارت معادن و پترولیم افغانستان و شرکت سعودی دلتا انترنشنل برای اکتشاف و استخراج نفت و گاز حوزه کشک و تیرپل در ولایت هرات را نمی‌توان صرفاً یک قرارداد اقتصادی تلقی کرد. اهمیت این رویداد فراتر از رقم سرمایه‌ گذاری اولیه و محدوده جغرافیایی حوزه قراردادی است. این تحول می ‌تواند بخشی از روند شکل‌ گیری یک نظام جدید اقتصادی و انرژی در افغانستان باشد؛ نظامی که در آن منابع طبیعی، سرمایه خارجی، مسیرهای انتقال انرژی و رقابت قدرت‌های منطقه‌ای به یکدیگر پیوند می‌خورند.
بر اساس اطلاعات منتشرشده از سوی منابع درافغانستان و گزارش ‌های رسانه‌ای، ارزش اولیه قرارداد حدود ۲۰۰ میلیون دالر است و دوره قرارداد ۲۵ سال تعیین شده است. در کنار آن، مجموعه‌ای از طرح‌ های بزرگ‌تر برای توسعه انرژی، استفاده از گاز و مطالعه یک خط لوله حدود ۷۰۰ کیلومتری از هرات به سوی سپین ‌بولدک مطرح شده است. برخی گزارش‌ها ظرفیت سرمایه ‌گذاری بالقوه این مجموعه را در طول ۲۵ سال تا حدود ۵۰ میلیارد دالر برآورد کرده‌اند و حدود ۱۰ میلیارد دالر نیز برای طرح خط لوله ذکر شده است. با این حال، این ارقام نباید با سرمایه‌ گذاری قطعی اشتباه شوند، زیرا اجرای پروژه‌های بزرګتر به نتیجه اکتشافات، مطالعات اقتصادی، تأمین مالی و تصمیم‌ های بعدی سرمایه‌ گذاری وابسته است.
از این منظر، اهمیت اصلی قرارداد در پولی که امروز وارد افغانستان می‌ شود خلاصه نمیشود. اهمیت واقعی آن در این پرسش نهفته است که آیا افغانستان می‌ تواند منابع طبیعی خود را به پایه‌ای برای تشکیل یک اقتصاد مولد، افزایش قدرت چانه ‌زنی منطقه‌ای و کاهش وابستگی اقتصادی تبدیل کند یا خیر.
افغانستان از جمله کشورهایی است که بخش مهمی از ظرفیت اقتصادی آن در زیر زمین قرار دارد. ذخایر معدنی، نفت و گاز، در صورت مدیریت درست، می ‌توانند منبع مهم درآمد عمومی و سرمایه‌ گذاری باشند. اما وجود منابع طبیعی به خودی خود توسعه اقتصادی ایجاد نمی ‌کند.
تجربه کشورهای مختلف نشان داده است که منابع طبیعی می ‌توانند به دو نتیجه کاملاً متفاوت منجر شوند. در یک حالت، منابع طبیعی به سرمایه‌ گذاری، ایجاد اشتغال، انتقال تکنولوژی، توسعه زیرساخت و افزایش درآمد دولت منجر میشوند. در حالت دیگر، کشور به صادرکننده مواد خام تبدیل میشود، بخش بزرگی از ارزش افزوده خارج از کشور ایجاد میشود و اقتصاد ملی به درآمدهای حاصل از منابع طبیعی وابسته میگردد.
از همین رو، مسئله اصلی افغانستان نباید این باشد که آیا شرکت خارجی وارد بخش نفت و گاز شود یا خیر. مسئله اساسی این است که چه نوع رابطه‌ای میان دولت افغانستان و سرمایه‌ گذار خارجی ایجاد میشود.
اگر سرمایه‌گذار هزینه و ریسک اکتشاف را بپذیرد، تکنولوژی وارد کند، متخصصان افغان را آموزش دهد، زیرساخت ایجاد کند و در مقابل سهم مشخص و قابل نظارتی از درآمد دریافت کند، چنین مشارکتی می ‌تواند بخشی از فرایند توسعه اقتصادی باشد.
اما اگر افغانستان صرفاً مواد خام خود را واگذار کند و هیچ ظرفیت داخلی در نتیجه پروژه ایجاد نشود، حتی سرمایه ‌گذاری بزرگ نیز نمیتواند به توسعه پایدار منجر شود.
بنابراین معیار ارزیابی قرارداد باید «ارزش اقتصادی ایجاد شده برای افغانستان» باشد، نه صرفاً حجم سرمایه خارجی.
هر قرارداد منابع طبیعی باید میان سه عنصر تعادل برقرار کند.
سرمایه ‌گذار باید انگیزه کافی برای پذیرش ریسک و ادامه فعالیت داشته باشد. دولت باید سهم عادلانه‌ ای از درآمد و مالکیت منابع عمومی دریافت کند. جامعه نیز باید از طریق اشتغال، زیرساخت، خدمات عمومی و توسعه اقتصادی از پروژه بهره ‌مند شود.
در این چارچوب، سهم بالاتر دولت همیشه به معنای قرارداد بهتر نیست. اگر شرایط قرارداد به اندازه‌ای سنگین باشد که سرمایه‌ گذار نتواند پروژه را از نظر اقتصادی توجیه کند، اکتشاف و استخراج اساساً انجام نخواهد شد.
از سوی دیگر، سهم پایین دولت نیز لزوماً به معنای موفقیت قرارداد نیست. اگر ذخایر واقعی بسیار بیشتر از برآورد اولیه باشد و قیمت انرژی در بازارهای منطقه‌ ای افزایش یابد، باید سازوکارهایی وجود داشته باشد که منافع عمومی افغانستان نیز از افزایش ارزش منابع بهره‌ مند شود. بنابراین یک قرارداد مطلوب باید علاوه بر شرایط اولیه، برای تغییرات آینده نیز سازوکار روشن داشته باشد.
شفافیت مالی، حسابرسی مستقل، نظارت بر هزینه‌های  شرکت، حفاظت محیط زیست، آموزش نیروی انسانی، استخدام متخصصان داخلی و امکان بازنگری منطقی قرارداد در شرایط استثنایی، از عناصر اساسی چنین نظامی هستند.
انتخاب هرات برای این پروژه اهمیت ژئوپولیتیکی خاص دارد. هرات در غرب افغانستان و در مجاورت ایران قرار دارد و از نظر تاریخی یکی از مهمترین مراکز تجارتی کشور است. این ولایت همچنین به آسیای مرکزی، ایران و مسیرهای منتهی به جنوب آسیا دسترسی دارد.
اگر اکتشافات کشک و تیرپل وجود ذخایر تجاری قابل توجه را تأیید کند، هرات میتواند از یک مرکز تجارتی و ترانزیتی به یکی از مراکز مهم انرژی افغانستان تبدیل شود. اهمیت این موضوع زمانی بیشتر میشود که گاز تولید شده فقط برای صادرات مورد استفاده قرار نگیرد. اگر بخشی از آن برای تولید برق، صنایع، شهرک ‌های صنعتی و مصرف داخلی اختصاص یابد، منابع گاز می‌ توانند به جای آنکه فقط یک کالای صادراتی باشند، به ابزار صنعتی شدن افغانستان تبدیل شوند.
این نکته از نظر توسعه اقتصادی بسیار مهم است. ارزش واقعی گاز تنها در فروش آن نیست. بخشی از ارزش گاز در صنایعی ایجاد میشود که به وسیله انرژی ارزان و قابل دسترس فعالیت میکنند. طرح خط لوله پیشنهادی هرات تا سپین ‌بولدک نقطه‌ای است که پروژه را وارد مرحله جدیدی میکند.
سپین ‌بولدک در خط فرضی میان افغانستان با پاکستان قرار دارد و یکی از مهمترین گذرگاه‌های تجارتی میان دو کشور است. بنابراین انتقال احتمالی گاز از غرب افغانستان به این منطقه میتواند افغانستان را به شبکه انرژی جنوب آسیا متصل کند.
افغانستان در چند دهه گذشته عمدتاً به عنوان کشور مسیر ترانزیت انرژی دیگران مطرح بود. پروژه‌هایی مانند تاپی نیز بر همین موقعیت جغرافیایی افغانستان استوار هستند. اما اگر افغانستان همزمان منابع داخلی خود را استخراج کند، گاز تولید کند و شبکه انتقال داخلی و منطقه‌ای ایجاد نماید، موقعیت آن تغییر میکند. در چنین شرایطی افغانستان فقط سرزمین عبور انرژی نخواهد بود. این کشور میتواند تولید کننده، مصرف ‌کننده، صادرکننده و کشور ترانزیتی انرژی باشد. این تفاوت از نظر قدرت اقتصادی و سیاسی بسیار بنیادی است.
مسیر پیشنهادی تا سپین ‌بولدک طبیعی است که توجه پاکستان را جلب کند. رسانه‌های پاکستانی نیز قرارداد انرژی میان عربستان و افغانستان و طرح خط لوله به سوی سپین‌ بولدک را مورد توجه قرار داده ‌اند. با این حال، باید میان توجه رسانه‌ای و موضع رسمی دولت پاکستان تفاوت قائل شد. در حال حاضر نمیتوان بدون شواهد کافی گفت که دولت پاکستان رسماً علیه این پروژه موضع گسترده اتخاذ کرده است، ولې سرو صدا های رسانه ای بی ارتباط هم نیستند. از منظر تحلیل ژئوپولیتیکی، حساسیت پاکستان قابل فهم است.
پاکستان از یک سو با کمبود انرژی و نیاز به منابع جدید گاز مواجه است. بنابراین گاز افغانستان در صورت تولید تجارتی میتواند برای اقتصاد پاکستان یک فرصت باشد.
از سوی دیگر، افزایش ظرفیت انرژی افغانستان میتواند توازن قدرت اقتصادی میان دو کشور را تغییر دهد. کشوری که برای انرژی خود به همسایگان وابسته است، قدرت چانه ‌زنی محدودی دارد. اما کشوری که بتواند انرژی تولید و صادر کند، ابزارهای بیشتری برای مذاکره در اختیار خواهد داشت. از این منظر، پروژه میتواند همزمان برای پاکستان فرصت و چالش باشد.

اگر پاکستان بتواند به خریدار یا شریک انتقال گاز افغانستان تبدیل شود، از پروژه سود خواهد برد. اما اگر ساختار پروژه به گونه ‌ای باشد که افغانستان بتواند بدون وابستگی به زیرساخت‌ های پاکستان به بازارهای دیگر دسترسی پیدا کند، بخشی از اهرم سنتی پاکستان در برابر افغانستان کاهش خواهد یافت. این همان نقطه‌ای است که اقتصاد انرژی به سیاست خارجی تبدیل میشود.
ایران نیز از این تحولات متأثر خواهد شد. هرات برای ایران تنها یک همسایه جغرافیایی نیست. این منطقه در شرق ایران موقعیت دارد. ورود سرمایه سعودی به بخش انرژی هرات میتواند از دید تهران یک تحول مهم تلقی شود، به ‌خصوص اگر حضور اقتصادی عربستان به توسعه زیرساخت‌های انرژی و مسیرهای انتقال گاز در غرب افغانستان منجر شود. اما نباید از این موضوع نتیجه گرفت که پروژه الزاماً با هدف مهار ایران طراحی شده است.
در سیاست بین‌الملل، یک پروژه اقتصادی میتواند پیامد ژئوپولیتیکی داشته باشد بدون آنکه هدف اولیه آن سیاسی باشد. ممکن است انگیزه اصلی شرکت سعودی دستیابی به فرصت اقتصادی باشد، اما حضور سرمایه سعودی در نزدیکی سرحد ایران به صورت طبیعی بر محاسبات تهران تأثیر خواهد گذاشت. به همین دلیل، افغانستان باید مراقب باشد که پروژه‌های اقتصادی خود به ابزار رقابت مستقیم قدرت‌ های منطقه‌ای تبدیل نشوند.
حضور عربستان سعودی در افغانستان نیز نیازمند تحلیل دقیق است. اقتصاد عربستان در سال‌های اخیر تلاش کرده است وابستگی خود به درآمدهای سنتی نفتی را کاهش دهد و حوزه‌های جدید سرمایه ‌گذاری و نفوذ اقتصادی ایجاد کند. افغانستان با وجود ریسک‌ های سیاسی و امنیتی، منابع طبیعی گسترده و موقعیت جغرافیایی مهمی دارد.
برای عربستان، حضور در بخش انرژی افغانستان میتواند یک سرمایه‌گذاری اقتصادی باشد. اما در سطح ژئوپولیتیکی نیز میتواند ارتباط اقتصادی این کشور با آسیای مرکزی و جنوب آسیا را افزایش دهد.
با این حال، نباید هر سرمایه‌گذاری عربستان را بخشی از یک طرح ضد ایرانی یا ضد پاکستانی دانست. چنین ادعاهایی بدون شواهد مستقیم، از سطح تحلیل علمی خارج و وارد قلمرو حدس و گمانه ‌زنی سیاسی میشود. تحلیل علمی باید میان واقعیت، احتمال و فرضیه تفاوت بگذارد.
حضور زلمی خلیلزاد در مراسم قرارداد نیز به دلیل سابقه دیپلماتیک او اهمیت سیاسی پیدا کرده است. اما حضور یک شخصیت سیاسی سابق امریکا به خودی خود اثبات‌ کننده توافق رسمی میان واشنگتن و کابل نیست. خلیلزاد مقام رسمی فعلی دولت امریکا نیست و بنابراین نباید حضور او را معادل موضع رسمی واشنگتن دانست.
با این حال، حضور او میتواند از منظر دیپلماسی غیررسمی اهمیت داشته باشد. افغانستان برای جذب سرمایه خارجی و خروج از انزوای اقتصادی به شبکه‌های ارتباطی گسترده نیاز دارد و شخصیت‌هایی مانند خلیلزاد می‌توانند در ایجاد یا تسهیل برخی ارتباطات نقش داشته باشند. این مسئله همچنین نشان می‌دهد که اقتصاد افغانستان و سیاست خارجی آن به شکل فزاینده‌ای در حال نزدیک شدن به یکدیگر هستند.
یکی از ویژگی‌های مهم تحولات اخیر افغانستان این است که تعامل اقتصادی میتواند سریعتر از شناسایی سیاسی حرکت کند. کشورها و شرکت‌ها ممکن است با ساختار حاکم در کابل در زمینه معدن، انرژی، تجارت و ترانزیت همکاری کنند، بدون آنکه الزاماً به معنای شناسایی کامل سیاسی آن ساختار باشد. از این رو، سرمایه ‌گذاری خارجی را نباید به صورت خودکار معادل مشروعیت سیاسی دانست. در عین حال، افزایش روابط اقتصادی میتواند به تدریج فضای تعامل سیاسی را نیز تغییر دهد. این همان چیزی است که قراردادهای انرژی را از نظر سیاست خارجی مهم میسازد.
در این میان، یکی از خطرات اساسی آن است که افغانستان از وابستگی به واردات انرژی به وابستگی به سرمایه ‌گذاران خارجی منتقل شود. این دو وضعیت ظاهراً متفاوت‌ اند، اما هر دو میتوانند استقلال اقتصادی را محدود کنند. راه جلوگیری از این خطر، مخالفت با سرمایه خارجی نیست. راه آن ایجاد نهادهای قوی، قراردادهای شفاف، تنوع شرکای خارجی و افزایش ظرفیت داخلی است. افغانستان نباید تمام پروژه‌های انرژی خود را به یک کشور، یک شرکت یا یک مسیر وابسته کند. اگر عربستان سرمایه می ‌آورد، چین تکنولوژی می‌آورد، کشورهای آسیای مرکزی منابع و بازار فراهم می ‌کنند، پاکستان بازار جنوبی ایجاد میکند و ایران مسیرهای غربی را در اختیار میگذارد، افغانستان میتواند از این رقابت برای تقویت موقعیت خود استفاده کند.
سیاست درست، انتخاب یک قدرت علیه قدرت دیگر نیست. سیاست درست، ایجاد شرایطی است که قدرت‌های مختلف برای مشارکت در توسعه افغانستان با یکدیگر رقابت کنند.
افغانستان از نظر جغرافیایی در موقعیتی قرار دارد که میتواند میان چند حوزه اقتصادی ارتباط ایجاد کند. در شمال، آسیای مرکزی قرار دارد. در غرب، ایران و مسیرهای متصل به خاورمیانه قرار دارند. در جنوب و شرق، پاکستان و بازار بزرگ جنوب آسیا قرار گرفته ‌اند. در سطح گسترده ‌تر، چین نیز به منابع طبیعی و مسیرهای ارتباطی منطقه علاقه ‌مند است. در چنین شرایطی، افغانستان میتواند یک کشور حاشیه ‌ای باقی بماند یا به یک حلقه اتصال اقتصادی تبدیل شود.
تفاوت این دو وضعیت به کیفیت سیاست داخلی و اقتصادی افغانستان بستگی دارد. در نهایت، مسئله فقط استخراج نفت و گاز نیست. افغانستان برای اولین بار در مقیاسی جدی با این پرسش مواجه میشود که چگونه می ‌تواند منابع طبیعی خود را به دولت‌ سازی اقتصادی پیوند دهد. درآمد منابع باید بتواند به برق، جاده ها، آموزش، صنعت، اشتغال و زیرساخت تبدیل شود. اگر درآمد نفت و گاز صرف هزینه‌های کوتاه‌ مدت شود، منابع طبیعی ممکن است تنها عمر وابستگی اقتصادی را طولانی کنند. اما اگر درآمد حاصل از منابع به سرمایه انسانی و زیرساخت تبدیل شود، منابع طبیعی می‌ توانند سکوی عبور افغانستان از اقتصاد ضعیف و وابسته به اقتصاد تولیدی باشند. از این منظر، قرارداد هرات را باید یک آزمون بزرگ دانست. آزمون نه فقط برای شرکت سعودی، بلکه برای ساختار اقتصادی افغانستان.
قرارداد کشک و تیرپل را نمیتوان تنها با رقم ۲۰۰ میلیون دالر ارزیابی کرد. اهمیت آن در زنجیره‌ای است که ممکن است پس از اکتشاف شکل بگیرد. اکتشاف منابع، تولید نفت و گاز، توسعه صنایع، تأمین انرژی هرات، ایجاد شبکه انتقال، اتصال به بازارهای جنوبی و ورود افغانستان به معادلات انرژی منطقه، همگی میتوانند بخشی از یک تحول بزرگ‌تر باشند.
اما تحقق این چشم ‌انداز قطعی نیست. همه چیز به کیفیت قرارداد، میزان ذخایر واقعی، توانایی سرمایه‌ گذار، شفافیت مالی، امنیت پروژه، تأمین مالی و سیاست اقتصادی افغانستان بستگی دارد. اگر افغانستان بتواند از سرمایه خارجی برای ایجاد ظرفیت داخلی استفاده کند، قراردادهای انرژی میتوانند به ابزار توسعه تبدیل شوند. اگر نتواند، منابع طبیعی ممکن است فقط شکل جدیدی از وابستگی ایجاد کنند. از همین رو، مسئله اصلی نه عربستان است، نه پاکستان، نه ایران و نه امریکا. مسئله اصلی افغانستان است.
افغانستان باید تصمیم بگیرد که می‌ خواهد منابع طبیعی خود را برای تأمین هزینه‌های امروز مصرف کند یا از آنها برای ساختن اقتصاد فردا استفاده نماید. اگر سیاست افغانستان بر اساس شفافیت، تنوع شرکای خارجی، انتقال تکنولوژی، افزایش ظرفیت داخلی و حفظ قدرت چانه ‌زنی ملی تنظیم شود، رقابت منطقه‌ای میتواند به فرصت تبدیل شود.
در آن صورت، حضور عربستان در هرات تهدید نخواهد بود، حضور پاکستان در بازار انرژی فرصت خواهد بود، تعامل با ایران میتواند ادامه یابد، پروژه‌ های آسیای مرکزی میتوانند گسترش پیدا کنند و حتی قدرت‌های بزرگ نیز برای مشارکت اقتصادی با افغانستان وارد رقابت شوند.
اما اگر افغانستان نتواند قواعد این بازی را خودش تعیین کند، دیگران قواعد آن را تعیین خواهند کرد. بنابراین اهمیت واقعی قرارداد هرات در این نیست که چه مقدار پول وارد افغانستان میشود. اهمیت واقعی آن در این است که آیا افغانستان میتواند از منابع زیرزمینی خود قدرت اقتصادی، استقلال تصمیم ‌گیری و جایگاه منطقه‌ای بسازد یا خیر.
این پرسشی است که جواب آن آینده اقتصاد سیاسی افغانستان را برای چند دهه آینده شکل خواهد داد.